2016年5月27日，工商總局、稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于清理長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”），其中要求工商部門對(duì)“長(zhǎng)期未開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)檢查在其登記的住所或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所無(wú)法取得聯(lián)系，且連續(xù)兩年未報(bào)稅的公司”（以下簡(jiǎn)稱“僵尸企業(yè)”），依據(jù)《公司法》第二百一十一條規(guī)定依法吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照（以下簡(jiǎn)稱“集中吊銷”）。筆者認(rèn)為，這項(xiàng)工作不僅本身的必要性值得商榷，更是存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)，需要審慎而行，下面談?wù)剛�(gè)人相關(guān)思考。

一、集中吊銷的非必要性

年檢改年報(bào)后，批量吊銷未年檢企業(yè)的傳統(tǒng)清淤手段消失，導(dǎo)致近兩年僵尸企業(yè)開(kāi)始不斷累積。有人認(rèn)為，僵尸企業(yè)帶來(lái)諸多負(fù)面影響，應(yīng)及時(shí)加以吊銷清理。筆者觀察，相關(guān)觀點(diǎn)認(rèn)為集中吊銷至少有四方面必要性，下面就一一分析，談?wù)剛�(gè)人不同看法。

（一）有利于避免擠占社會(huì)資源。有人認(rèn)為，僵尸企業(yè)長(zhǎng)期不經(jīng)營(yíng)，卻一直獨(dú)占使用其企業(yè)字號(hào)，是一種公共資源的浪費(fèi)。筆者認(rèn)為，企業(yè)字號(hào)只在其同一行政區(qū)劃和行業(yè)內(nèi)才具有排他性，相對(duì)商標(biāo)等“全國(guó)唯一”的知識(shí)產(chǎn)權(quán)來(lái)說(shuō)稀缺性并不強(qiáng)，而正是因?yàn)榉�律�?duì)字號(hào)的這種弱保護(hù)性，現(xiàn)實(shí)中企業(yè)爭(zhēng)奪特定字號(hào)的案例遠(yuǎn)低于商標(biāo)權(quán)糾紛。當(dāng)前，僵尸企業(yè)總量占比并不大，企業(yè)名稱資源也遠(yuǎn)未枯竭，行政部門完全無(wú)需興師動(dòng)眾專門解決這一問(wèn)題。況且，國(guó)家工商總局《關(guān)于廢止有關(guān)工商行政管理規(guī)章規(guī)范性文件的決定》（工商法字[2004]第98號(hào)）出臺(tái)后，企業(yè)法人資格“吊銷終止說(shuō)”的相關(guān)文件廢止，按照最高人民法院法經(jīng)（2000）23號(hào)、法經(jīng)（2000）24號(hào)等司法解釋，“企業(yè)法人被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后至被注銷登記前，該企業(yè)法人仍應(yīng)視為存續(xù)，可以自己的名義進(jìn)行訴訟活動(dòng)�！币簿褪钦f(shuō)，工商部門吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并不能當(dāng)然剝奪企業(yè)使用自身名稱的權(quán)利，需企業(yè)主動(dòng)辦理注銷才能真正釋放相關(guān)名稱資源。

（二）有利于降低行政管理成本。有工商干部認(rèn)為，僵尸企業(yè)不履行任何法定義務(wù)，作為登記管理機(jī)關(guān)的工商部門卻要為其耗費(fèi)無(wú)謂的行政管理成本，頗為不值。認(rèn)為通過(guò)集中吊銷，一是可以降低檔案管理成本，殊不知，按照《國(guó)家工商局私營(yíng)企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》第十五條，“私營(yíng)企業(yè)檔案為永久性保管檔案�！奔词蛊髽I(yè)吊銷，工商部門仍應(yīng)保管其相關(guān)檔案材料，顯然這一目的難以實(shí)現(xiàn)。二是可以降低監(jiān)管成本，但對(duì)照實(shí)際就會(huì)發(fā)現(xiàn)，僵尸企業(yè)既不開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，那就不會(huì)因違法而增加監(jiān)管工作量，被作為抽查對(duì)象雖有可能，但一來(lái)抽查比例本身較小，二來(lái)因無(wú)法聯(lián)系被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄工作量不大，對(duì)行政部門的監(jiān)管工作量增加并不明顯。

（三）有利于糾正企業(yè)數(shù)據(jù)失真。《通知》指出，長(zhǎng)期停業(yè)未經(jīng)營(yíng)企業(yè)過(guò)多，“導(dǎo)致企業(yè)數(shù)據(jù)失真，不利于政府掌握地方經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況，影響政府客觀科學(xué)決策�！钡�筆者認(rèn)為，所謂數(shù)據(jù)失真問(wèn)題完全可以通過(guò)完善統(tǒng)計(jì)機(jī)制的方式來(lái)解決。當(dāng)前，通過(guò)對(duì)企業(yè)公示信息數(shù)據(jù)進(jìn)行簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)匯總，我們就可以得到不同經(jīng)營(yíng)狀況的企業(yè)數(shù)據(jù)：開(kāi)業(yè)、歇業(yè)、清算、住所失聯(lián)、未年報(bào)、嚴(yán)重違法企業(yè)的各自數(shù)量和所占比例，這顯然比傳統(tǒng)只統(tǒng)計(jì)“在冊(cè)”企業(yè)更能反映地方經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況。大數(shù)據(jù)時(shí)代，工商部門必須進(jìn)一步提高搜集、分析、運(yùn)用數(shù)據(jù)的能力，我們不僅要有“一季度全市新開(kāi)業(yè)企業(yè)井噴式增長(zhǎng)”這類報(bào)喜，也要有類似“2015年度全市鋼貿(mào)企業(yè)歇業(yè)數(shù)量增多”這樣的報(bào)憂，只有全面客觀詳實(shí)的數(shù)據(jù)，才能幫助政府更加準(zhǔn)確的掌握地方經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況。筆者認(rèn)為，通過(guò)集中吊銷這類行政措施強(qiáng)制退出部分市場(chǎng)主體，將“在冊(cè)”企業(yè)全部變?yōu)椤霸跇I(yè)”企業(yè)，實(shí)際上影響了數(shù)據(jù)的全面性，恰恰是與“糾正企業(yè)數(shù)據(jù)失真”這一目標(biāo)背道而馳。

（四）有利于引導(dǎo)企業(yè)守法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，僵尸企業(yè)不年報(bào)、不報(bào)稅，甚至無(wú)法聯(lián)系，既存在多種違法行為，也是不誠(chéng)信的表現(xiàn)，這類企業(yè)容易成為負(fù)面導(dǎo)向，不利于公平有序市場(chǎng)環(huán)境的構(gòu)建，應(yīng)及時(shí)加以清理。筆者認(rèn)為，上述企業(yè)的相關(guān)違法行為已有法律規(guī)制，其失信記錄也通過(guò)全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公之于眾并受到約束，就已經(jīng)受到應(yīng)有懲戒。當(dāng)前，國(guó)務(wù)院正在加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，讓失信者寸步難行，以儆效尤，這正是信用體系建設(shè)的應(yīng)有之義，如果今后將集中清理作為的一項(xiàng)常態(tài)化工作，企業(yè)可能剛被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄就被清理，民眾乃不知有“經(jīng)營(yíng)異常名錄”，更無(wú)論“嚴(yán)重違法企業(yè)名單”，信用約束機(jī)制的作用也就大打折扣。當(dāng)前處于信用體系建設(shè)初期，由于相關(guān)約束機(jī)制尚不健全，客觀上存在失信而不受制的情況，行政部門對(duì)于這種過(guò)渡期的“低效”應(yīng)適度容忍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年度全國(guó)企業(yè)平均年報(bào)率為88.32%，筆者認(rèn)為，作為停止批量吊銷后的第三次年報(bào)，這個(gè)比例也說(shuō)明僵尸企業(yè)的情況并不嚴(yán)重，尚未到行政部門必須介入的程度，相信隨著信用機(jī)制的不斷完善，僵尸企業(yè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題自然會(huì)逐步緩解。

二、集中吊銷的法律風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)僵尸企業(yè)進(jìn)行集中吊銷，將直接導(dǎo)致企業(yè)喪失經(jīng)營(yíng)資格以及與之相關(guān)的民事權(quán)利，從法律后果上可以與自然人的“宣告死亡”相類比，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持審慎原則，并對(duì)其存在的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前研判。筆者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三方面問(wèn)題。

（一）定性問(wèn)題。集中吊銷的主要法律依據(jù)是《公司法》第二百一十一條第一款：“公司成立后無(wú)正當(dāng)理由超過(guò)六個(gè)月未開(kāi)業(yè)的，或者開(kāi)業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)六個(gè)月以上的，可以由公司登記機(jī)關(guān)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”，在尚無(wú)配套法律法規(guī)對(duì)其中“開(kāi)業(yè)”、“自行停業(yè)”的準(zhǔn)確含義予以明確的情況下，此次《通知》將住所失聯(lián)且“連續(xù)兩個(gè)年度未依法報(bào)送年度報(bào)告且未進(jìn)行納稅申報(bào)的企業(yè)”作為清理對(duì)象，應(yīng)考慮兩者的“同一性”問(wèn)題。從文義上理解，只要企業(yè)在從事與經(jīng)營(yíng)相關(guān)的工作，就不能認(rèn)定為“自行停業(yè)”，而經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不僅表現(xiàn)為簽訂合同、廣告宣傳等“外向型”活動(dòng)，也可以體現(xiàn)為謀劃、研發(fā)甚至是戰(zhàn)略性蟄伏等“內(nèi)向型”活動(dòng)，在國(guó)務(wù)院大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，不斷降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的政策背景下，行政部門對(duì)“自行停業(yè)”的理解宜從寬把控。否則，實(shí)踐中為數(shù)不少的異地經(jīng)營(yíng)企業(yè)中，就可能出現(xiàn)完全符合此次集中吊銷條件，卻能夠自證并未“自行停業(yè)”的反例，使基層執(zhí)法部門面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

（二）住所失聯(lián)的取證。住所失聯(lián)的相關(guān)證據(jù)是此次集中吊銷的主要證據(jù)之一，這項(xiàng)證據(jù)的效力問(wèn)題也需要重點(diǎn)關(guān)注。一是證據(jù)的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，要證明停業(yè)時(shí)間超過(guò)“六個(gè)月”，是一次檢查無(wú)法聯(lián)系即可，還是需要跨度為六個(gè)月的兩次以上檢查均無(wú)法聯(lián)系才能證明？二是證據(jù)的合法性問(wèn)題，有執(zhí)法人員建議參照工商總局《經(jīng)營(yíng)異常名錄管理辦法》使用“郵寄專用信函”的方式查證住所失聯(lián)，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查工作量過(guò)大的問(wèn)題，但該辦法畢竟并非《公司法》的配套規(guī)章，在集中吊銷工作中適用是否具有證據(jù)效力？

（三）送達(dá)程序。實(shí)施集中吊銷過(guò)程中需要送達(dá)的相關(guān)法律文書(shū)，由于有證據(jù)證明企業(yè)失聯(lián)，應(yīng)直接采取公告送達(dá)的方式。按照《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》，“公告送達(dá)，可以在全國(guó)性報(bào)紙或者辦案機(jī)關(guān)所在地的省一級(jí)報(bào)紙上予以公告，也可以在工商行政管理機(jī)關(guān)公告欄張貼公告，并可以同時(shí)在工商行政管理機(jī)關(guān)網(wǎng)站上公告�！倍�此次《通知》要求“相關(guān)法律文書(shū)可以直接在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上公告送達(dá)，并在工商機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站上公示�！彪m然是提高行政效率的務(wù)實(shí)之舉，但由于實(shí)際上省略了在報(bào)紙或公告欄公告的步驟，需考慮程序合法性是否會(huì)受到影響。

三、工作建議

此次全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展僵尸企業(yè)清理工作，是年檢吊銷制度取消后工商部門強(qiáng)制相關(guān)企業(yè)退市的一次嘗試。圍繞這一目標(biāo)，筆者有三點(diǎn)工作建議。

（一）因地制宜，集中吊銷不必“一刀切”。年報(bào)制度實(shí)施以來(lái)，由于種種原因，不同地區(qū)之間的企業(yè)年報(bào)率有的相差很大，由此推之，僵尸企業(yè)在全國(guó)的分布并不均衡，那么各地實(shí)施集中吊銷的緊迫性自然也就有所不同。以筆者所在的江蘇省太倉(cāng)市（縣級(jí)市）為例，該市現(xiàn)有企業(yè)2.3萬(wàn)余戶，2013—2015年度企業(yè)年報(bào)率分別為96.4%、95.5%、91.6%，年報(bào)率與往年年檢率基本持平，僵尸企業(yè)總量總體可控，累積現(xiàn)象也不嚴(yán)重，一年來(lái)補(bǔ)報(bào)年報(bào)后申請(qǐng)移出經(jīng)營(yíng)異常名錄的企業(yè)約為2.3%，說(shuō)明信用約束機(jī)制已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮作用，筆者認(rèn)為，對(duì)于這種情況，通過(guò)集中清理“喚醒一批、規(guī)范一批”即可，就可以考慮暫不實(shí)施集中吊銷。因此，建議工商總局對(duì)今年的集中吊銷工作不提強(qiáng)制性要求，由各地工商部門結(jié)合本地實(shí)際，參考企業(yè)總量、年報(bào)率、2012年度未年檢也未吊銷企業(yè)數(shù)等相關(guān)指標(biāo)綜合評(píng)估，自行決定是否實(shí)施集中吊銷，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，以更加穩(wěn)妥有序的推進(jìn)僵尸企業(yè)的清理工作。

（二）細(xì)化制度，降低基層履職風(fēng)險(xiǎn)。雖然《公司法》關(guān)于停業(yè)六個(gè)月可吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的規(guī)定由來(lái)已久，但實(shí)踐中適用得并不多，而依此在全國(guó)范圍內(nèi)全面清理僵尸企業(yè)尚屬首次。鑒于前文分析的各類風(fēng)險(xiǎn)，筆者建議，上級(jí)工商部門可從三方面著手，為基層全面推行此項(xiàng)工作保駕護(hù)航：一是制定工作指引，對(duì)證據(jù)要求、工作流程、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和法律文書(shū)等重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，便于基層執(zhí)法人員準(zhǔn)確把握工作關(guān)鍵點(diǎn)。二是允許撤銷處罰�！锻ㄖ�》中要求，吊銷決定作出前企業(yè)失而復(fù)聯(lián)的，工商部門應(yīng)終止處罰程序。筆者建議，既然此次集中吊銷的主要目的只是清理僵尸企業(yè)，那么對(duì)于那些已經(jīng)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照又失而復(fù)聯(lián)，特別是處罰決定訴權(quán)還未到期的企業(yè)，也應(yīng)允許基層撤銷處罰決定，以避免潛在的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。三是制定免責(zé)制度，按照工商部門現(xiàn)行責(zé)任追究機(jī)制，不管是敗訴、還是主動(dòng)撤銷處罰，都涉及到責(zé)任追究的問(wèn)題，考慮到這項(xiàng)工作的特殊性，建議規(guī)定：“除因執(zhí)法人員履職不當(dāng)導(dǎo)致的敗訴和撤銷處罰，一律免責(zé)”，以減輕基層相關(guān)顧慮。

（三）完善立法，推動(dòng)傳統(tǒng)監(jiān)管向信用監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。通過(guò)集中吊銷的方式清理僵尸企業(yè)，是傳統(tǒng)監(jiān)管模式的體現(xiàn)，優(yōu)點(diǎn)是高效迅捷、立竿見(jiàn)影，但隨著市場(chǎng)主體的增多，工商部門履職能力不足的矛盾也將愈加突出。今后，在政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革的背景下，以信用監(jiān)管替代傳統(tǒng)監(jiān)管是必然趨勢(shì)，筆者建議，應(yīng)探索建立企業(yè)為主、政府為輔的僵尸企業(yè)清理機(jī)制。一是增加企業(yè)信息公示義務(wù)，對(duì)于長(zhǎng)期停業(yè)的企業(yè)，應(yīng)要求其通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)定期公告相關(guān)情況，便于利益相關(guān)方實(shí)時(shí)了解、監(jiān)督；二是完善信用約束機(jī)制，對(duì)于不履行公示義務(wù)的企業(yè)，不僅要對(duì)企業(yè)本身實(shí)施信用約束，還要同時(shí)約束其高級(jí)管理人員和股東個(gè)人，讓他們處處受制，無(wú)法“玩消失”。三是放寬行政管控，修訂現(xiàn)行《公司法》等法律法規(guī)關(guān)于停業(yè)六個(gè)月即可吊銷執(zhí)照的相關(guān)規(guī)定，只對(duì)真正長(zhǎng)期不經(jīng)營(yíng)的空殼企業(yè)才強(qiáng)制吊銷。如此一來(lái)，企業(yè)將擁有更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，停業(yè)企業(yè)的利益相關(guān)方權(quán)益也能得到保證，而政府部門則可以將更多的精力從對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的監(jiān)管轉(zhuǎn)移到對(duì)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管上來(lái)，有利于營(yíng)造更加公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，當(dāng)前僵尸企業(yè)所產(chǎn)生的種種負(fù)面效應(yīng)自然也就得到緩解。